Étude de cas : Améliorer la productivité et le bien-être des services publics à la Grenade
Souvent surnommée la « île aux épices », la Grenade est un petit archipel composé de trois îles situé à l’extrémité sud de la zone des ouragans dans les Caraïbes. Cette destination pittoresque compte environ 120 000 habitants qui ont célébré le 51e anniversaire de l’indépendance du pays en février 2025.
Le développement économique n’a pas été facile pour ce petit pays insulaire, qui a dû faire face à un manque de diversification économique, à une vulnérabilité aux chocs extérieurs et à des difficultés pour réaliser des économies d’échelle dans le développement des infrastructures physiques et des compétences de la main-d’œuvre. Selon la Banque mondiale, la croissance économique de la Grenade a été en moyenne d’un peu plus de 3 % par an depuis l’indépendance. Toutefois, le FMI indique que l’économie de la Grenade a connu une croissance soutenue et robuste ces dernières années, soutenue par un tourisme florissant et une forte augmentation des recettes provenant du programme de citoyenneté par investissement (CBI).
En 2013, la Grenade a été confrontée à une grave crise de financement, une part importante des dépenses publiques étant consacrée au service de la dette et à la masse salariale du secteur public. En conséquence, le pays a entrepris un programme d’ajustement structurel qui a mis en œuvre des mesures d’attrition strictes, entraînant le maintien en poste de 30 % des travailleurs quittant chaque année la fonction publique.
Pour maintenir la prestation des services tout en contournant le plafonnement de la masse salariale et le gel du recrutement de personnel permanent, les responsables de la fonction publique ont eu recours à au moins six modes de recrutement différents, dont la plupart étaient des formes de contrats sans avantages sociaux. En conséquence, la Grenade s’est retrouvée avec une fonction publique parallèle où les travailleurs étaient confrontés à des disparités importantes. Les employés non traditionnels du secteur public parallèle étaient confrontés à des défis tels que la précarité de l’emploi, l’inégalité des salaires et des congés, l’immobilité professionnelle et l’impossibilité d’accéder à des fonds pour leur développement personnel.
Cela a créé un environnement propice au mécontentement des travailleurs et à une baisse du moral, ce qui a conduit certains employés à prendre leur retraite après une vie de service sans aucune prestation de retraite.
Améliorer l’efficacité du secteur public en s’attaquant aux problèmes d’inégalité
Le gouvernement actuel de la Grenade, dirigé par le Premier ministre Dickon Mitchell, est arrivé au pouvoir en 2022 avec plusieurs priorités politiques, notamment faciliter les affaires, supprimer les obstacles à la croissance et améliorer l’efficacité des services publics. La régularisation des conditions de travail dans la fonction publique était essentielle à cette dernière priorité.
La réforme du secteur public du pays s’articule autour de trois initiatives intégrées visant à améliorer à la fois le bien-être des travailleurs et la productivité globale : la régularisation, la réforme des retraites et l’intégration d’approches de gestion des performances. Sous la direction du ministère de l’Administration publique de la Grenade, le gouvernement a estimé qu’« une régularisation progressive et appropriée de la main-d’œuvre du secteur public, guidée par un examen continu des fonctions professionnelles, contribuerait à améliorer l’efficacité de la prestation des services publics parallèlement à des réformes plus larges de la fonction publique », a dit la secrétaire permanente (SP) du ministère, Lyndonna Hillaire-Marshall.
La régularisation était urgente, car la Grenade comptait à la fois un service public central de plus de 3 300 employés réguliers et un service public parallèle d’environ 3 600 travailleurs employés dans le cadre de contrats alternatifs offrant des conditions et des avantages sociaux moins favorables.
La différence la plus flagrante entre les conditions de travail du service public central et celles du service public parallèle était que les premiers bénéficiaient d’un régime de retraite à prestations définies, tandis que les seconds n’avaient pratiquement aucun droit à la retraite. En conséquence, une réforme soigneusement coordonnée du régime de retraite du secteur public est actuellement en cours et constitue une priorité absolue. Compte tenu de la nécessité de limiter la charge fiscale sur les finances publiques, le gouvernement prévoit d’offrir à ces employés nouvellement régularisés un régime de retraite à cotisations définies.
La secrétaire permanente Hillaire-Marshall a comparé la situation initiale de la fonction publique de la Grenade à celle d’un petit bateau luttant pour survivre dans la mer des Caraïbes, comme l’illustre le schéma ci-dessous. « Que deviendrait ce bateau si les décideurs politiques de la Grenade n’intervenaient pas et ne réformaient pas le fonctionnement du système ? », demande-t-elle. En substance, certains employés du gouvernement se sentent en sécurité tandis que d’autres sont désespérés. À terme, si la situation n’est pas réglée, tous les employés seront touchés lorsque le bateau coulera.
Le gouvernement de la Grenade devait remédier aux anomalies entre les conditions de travail des employés permanents et celles des autres employés qui se sentaient exploités. « Nous étions vraiment entre le marteau et l’enclume », a dit Hillaire-Marshall. « Si vous avez un problème de moral, il est difficile d’obtenir des performances professionnelles adéquates. Nous devions donc atténuer le moral négatif, mais en même temps, nous ne voulions pas revenir à une fonction publique pléthorique », a-t-elle ajouté.
Ces objectifs ne sont pas modestes. Le gouvernement souhaite mettre en place une fonction publique où les employés bénéficient d’une sécurité de l’emploi, d’une rémunération adéquate, d’un recrutement basé sur le mérite, d’un moral et d’une productivité élevés, ainsi que de pensions permettant à tous les travailleurs éligibles de prendre leur retraite dans des conditions relativement confortables.
Bien que la Grenade ait reçu les conseils d’experts internationaux en matière de réforme du secteur public au cours de la décennie qui a suivi l’ajustement structurel, elle continuait à appliquer les prescriptions initiales du FMI, mises à jour lors de visites de contrôle régulières du FMI.
En 2023, le ministère de l’Administration publique a décidé qu’il avait besoin d’un consultant en gestion des ressources humaines pour l’accompagner et l’aider à mettre en œuvre les aspects de la réforme liés à la régularisation et à la gestion des performances. « Nous avions une bonne idée de la direction que nous voulions prendre en matière de régularisation, de gestion des performances et de réforme des retraites », a dit la secrétaire permanente Hillaire-Marshall, « mais nous avons estimé que tout soutien professionnel que nous pourrions obtenir pour nous aider à la mettre en forme nous serait précieux », a-t-elle ajouté. Ainsi, après avoir pris connaissance du programme du Mécanisme de déploiement d’experts Canada-CARICOM (CCEDM) auprès du ministère de la Mobilisation, de la Mise en œuvre et de la Transformation (MIT) de la Grenade, le département a demandé à Catalyste+ s’il disposait de conseillers dans son répertoire CCEDM qui pourraient l’aider dans les domaines de la régularisation et de la gestion des performances. Le CCEDM a proposé trois options au département, qui en a sélectionné une.
Collaboration avec Catalyste+
Jennifer Crocker, spécialiste en ressources humaines avec plus de 25 ans d’expérience canadienne et internationale à des postes de direction, acquise en Indonésie et en Mongolie, a travaillé avec le ministère entre septembre 2023 et janvier 2025 pour trois affectations qui ont contribué à la réforme du secteur public de la Grenade. Ses affectations ont principalement contribué à faire progresser les objectifs généraux de réforme du gouvernement dans les domaines de l’examen fonctionnel, qui était essentiel au processus de régularisation, et de la gestion des performances.
Tout au long de ces affectations, elle a travaillé en étroite collaboration avec la secrétaire permanente et son personnel au ministère de l’Administration publique. Leur objectif était de lancer le processus de régularisation visant à corriger les anomalies héritées en matière d’engagement des travailleurs du secteur public et à garantir qu’à l’avenir, la fonction publique de la Grenade soit adaptée à ses objectifs, les emplois des employés étant alignés sur les objectifs de chaque ministère.
Implication des départements et ministères du gouvernement de la Grenade
La Grenade a abordé la régularisation des fonctionnaires dans le cadre d’un exercice en trois phases. La première phase, qui s’est déroulée de 2023 à 2024, a porté sur les personnes ayant un statut d’intérimaire, de temporaire, d’affecté ou de stagiaire. La deuxième phase a porté sur les personnes titulaires de contrats PSC, de contrats de service, rémunérées à la journée et les personnes titulaires de lettres ministérielles. Cette phase s’est poursuivie tout au long de l’année 2024 et, après quelques retards, elle s’achèvera en 2025. Ensuite, la troisième phase portera sur les personnes ayant des contrats de service et les stagiaires.
La première affectation de Crocker a débuté en septembre 2023 avec le lancement d’un examen fonctionnel destiné à répondre à une question clé qui préoccupait les dirigeants de la Grenade : « De combien de personnes le pays avait-il besoin pour gérer efficacement ses services publics ? » En substance, a expliqué Crocker, le gouvernement devait recueillir des données et des informations de base sur les activités de ses employés, leur organisation, leur rémunération et l’adéquation de leurs postes avec les priorités de leur ministère.
Le ministère de l’Administration publique et de la Réforme du secteur public s’était engagé à adopter une approche fondée sur les données et était prêt à investir le temps et les efforts nécessaires pour trouver les informations dont il avait besoin et les convertir en informations analytiques. Avec plus de 22 ministères et divers organismes gouvernementaux, l’une des premières tâches de Crocker a été d’aider les cadres supérieurs et les équipes de travail que le secrétaire permanent avait affectés à l’examen fonctionnel à s’organiser et à établir un calendrier pour la collecte des données, ministère par ministère.
« La clé du succès de la collecte d’informations a été la capacité du secrétaire permanent à attirer des cadres supérieurs retraités volontaires pour diriger trois groupes de travail, composés chacun de cinq ou six membres, dont la fonction était de recueillir les données et les informations », a dit Crocker.
« Les données recueillies ont été structurées à l’aide d’un questionnaire », a expliqué Crocker. « Un modèle à remplir et un format de rapport ont été fournis afin de faciliter la compilation des informations provenant des différents ministères et départements. Les équipes de travail qui ont suivi le format de présentation ont pu aller beaucoup plus loin que celles qui souhaitaient rédiger un essai sur leurs conclusions. »
« Les équipes ont recruté, formé et encadré trois ministères cibles. Pendant mon séjour, j’ai eu l’occasion d’ajuster le modèle si nécessaire », a dit Crocker.
Selon Crocker, les équipes ont travaillé ensemble pendant 18 mois et ont été structurées de manière à inclure de multiples perspectives et positions. Elles ont bénéficié d’une grande latitude en matière de structure d’équipe, d’attribution des tâches et d’élaboration de solutions aux problèmes rencontrés tout au long du processus. Il en a résulté un niveau d’engagement important.
En février 2024, Crocker est retournée à la Grenade pour vérifier l’avancement de l’examen fonctionnel et soutenir le lancement de processus de gestion des performances plus formels dans le secteur public.
Elle a repris son coaching auprès des équipes de travail et a évalué l’efficacité de l’approche et des modèles.Elle a également commencé à travailler sur des tâches visant à améliorer le système de gestion des performances, car les données sur les performances étaient limitées, la clarification des rôles était insuffisante et les modalités de reporting étaient à la fois floues et trop lourdes.
Un élément clé introduit dans le cadre de cette affectation a été l’identification de mesures de compétence pour les dirigeants et autres, ainsi que l’élaboration de modèles de gestion des performances et de supports de formation.
« Crocker a joué un rôle déterminant en nous aidant à étoffer nos cadres de compétences et à inclure des compétences ainsi que des domaines de résultats clés », a dit M. Hillaire-Marshall, secrétaire permanent.
Avec son aide, le ministère a sélectionné cinq compétences fondamentales dans l’ensemble des ministères gouvernementaux, qui pouvaient être réparties en trois niveaux distincts, en fonction de l’ancienneté des postes.
Malheureusement, Crocker a pu constater de ses propres yeux comment le fait d’être situé dans une zone touchée par les ouragans peut bouleverser les plans d’un petit État insulaire. L’ouragan Beryl, qui s’est produit début juillet 2024, a eu un impact sur la mise en œuvre du plan de gestion des performances. Cela a entraîné un certain retard dans le processus de régularisation, car les deux éléments sont étroitement liés : le gouvernement doit s’assurer que ses recrutements sont effectués sur la base du mérite. Cependant, le secrétaire permanent Hillaire-Marshall a expliqué que les réformes étaient de nouveau sur les rails, avec la mise en place du système intégré de gestion des performances en janvier 2025.’
Crocker est retournée à la Grenade pour une troisième affectation, de décembre 2024 à janvier 2025, afin de collaborer avec le secrétaire permanent Hillaire-Marshall, d’étudier les rapports des groupes de travail et de se concentrer sur l’établissement d’une vision claire de ce qui se passe dans la fonction publique grenadienne. Elle a aidé le département à interpréter les données empiriques recueillies par les équipes de travail, à identifier les lacunes ou les incohérences dans les données et à élaborer des stratégies pour résoudre les problèmes qui se posaient. Par exemple, les différents systèmes de gestion de l’information utilisés dans les ministères examinés faisaient état de chiffres contradictoires concernant le nombre d’employés, et certains travailleurs étaient toujours en poste et percevaient un salaire alors que leur contrat avait expiré.
Parmi les autres problèmes récurrents à résoudre figuraient les structures hiérarchiques des ministères, les compétences de la main-d’œuvre et les cultures de performance.
Pour cette troisième visite, Crocker avait la responsabilité de présenter au secrétaire permanent des recommandations sur la manière de résoudre ces problèmes.
Prochaines étapes
« Le gouvernement de la Grenade semble désormais déterminé à instaurer une culture axée sur la performance, sous l’impulsion du nouveau Premier ministre, de son équipe de direction et du secrétaire permanent et de ses équipes », dit Crocker.
Les efforts de réforme du secteur public de la Grenade se poursuivent. Dans son rapport de mission d’examen au titre de l’article IV pour 2024, le FMI a pris note des changements en cours et a prédit leur impact positif sur les perspectives budgétaires du pays :
« La mise en œuvre bien coordonnée des réformes en cours dans le secteur public contribuera à améliorer l’efficacité administrative et les perspectives budgétaires. La régularisation soigneusement planifiée des travailleurs du secteur public peut aider à remédier aux contraintes persistantes en matière de capacités administratives. L’achèvement de l’examen fonctionnel des services publics en cours contribuerait à garantir que les nouvelles nominations soient bien alignées sur les priorités des services publics et pourrait également aider à déterminer les besoins en matière de recyclage du personnel. »
PS Hillaire-Marshall estime que les réformes progressent bien. Le département de l’administration publique entre dans la troisième phase du processus de régularisation, la deuxième phase touchant bientôt à sa fin, et utilise les informations sur les performances pour procéder à des nominations permanentes. Après l’introduction du système de gestion des performances au début de l’année 2025, elle estime que le plus grand défi pour le reste de l’année sera de former les cadres et les employés de manière à ce qu’ils adhèrent pleinement aux changements apportés au nouveau système de gestion des performances, en identifiant les domaines de résultats clés, la mesure des performances et les indicateurs.
Les trois éléments de la réforme du secteur public – la régularisation, la réforme des retraites et l’intégration de la gestion des performances – sont étroitement liés, ajoute la secrétaire permanente. « Pour nous, il s’agit d’assurer la cohérence, le renforcement des capacités et le suivi afin de garantir que le système de gestion du rendement remplit sa fonction, à savoir maintenir le niveau de prestation des services publics à un certain standard », a dit la secrétaire permanente Hillaire-Marshall.
Catalyste+ remercie chaleureusement Affaires mondiales Canada et Services aux Autochtones Canada pour leur contribution financière.
